Zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43). Przedmiotowa ustawa nie zawiera legalnej definicji "gospodarki komunalnej", ale poprzez charakterystykę zadań o charakterze użyteczności publicznej, wskazuje co gospodarka komunalna obejmuje i co jest jej celem.
Wg art. 1 ust. 2 gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Definicję zadań użyteczności publicznej, zawiera także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Wg niej zadaniami użyteczności publicznej są "zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych".
Z kolei sformułowania "zbiorowe potrzeby wspólnoty" nie można określić w oderwaniu od jakiejś konkretnej jednostki samorządu terytorialnego (gminy). Wynika to z faktu, że potrzeby danej społeczności lokalnej wymagające podjęcia określonych działań celem ich zaspokojenia, mogą być odmienne zarówno w poszczególnych gminach, jak i odmienne w tej samej gminie na przestrzeni czasu.
Specyficzną cechą działalności komunalnej jest to, że jest ona prowadzona przez szczególny podmiot jakim jest gmina (posiadająca osobowość prywatnoprawną i publicznoprawną) oraz, że jest ona ukierunkowana (cel działalności komunalnej) na zaspokajanie zbiorowych potrzeb danej wspólnoty samorządowej.
Obowiązujące przepisy prawne, przewidują dwa sposoby realizacji zadań własnych gminy (zadań o znamionach użyteczności publicznej), a mianowicie:
1) bezpośrednie, poprzez wykorzystanie (zaangażowanie) własnych struktur gminy,
2) pośrednie, poprzez zawieranie umów z kontrahentami usytuowanymi na zewnątrz danej jednostki samorządowej (gminy), która tym samym godzi się na uczestnictwo (współudział) tych podmiotów w realizacji zadań publicznych.
W przypadku pośredniego wykonywania zadań gospodarki komunalnej, gminie przypada rola koordynatora, określającego standardy usług i zapewniającego odpowiednie ich finansowanie. Jednak zawsze odpowiedzialność za zaspakajanie zbiorowych potrzeb danej społeczności lokalnej ciąży na gminie, bez względu na to czy wykonuje ona zadania w sposób bezpośredni czy pośredni.
Istnienie takiego modelu gospodarki komunalnej potwierdza:
1) art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, wedle którego "gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego"
2) art. 3 ust. 1 stanowiący, że "jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie"
3) art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego gmina w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami.
Jednostki organizacyjne realizujące zadania w ramach gospodarki komunalnej wykonują je niezależnie od tego czy są w stanie pokryć związane z tym wydatki z własnych dochodów. W związku z tym ich działalność nie może być nastawiona na maksymalizację zysku i najczęściej jest dofinansowywana ze środków publicznych. Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o niezbędne dziedziny w rozwoju działalności społecznej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności (np. brak opłacalności), o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej czy kulturalnej. Niedopuszczalne jest aby w zamierzeniu działalność gminy w ramach gospodarki komunalnej dążyła do osiągnięcia zysku, mimo to nie ma przeszkód, aby ten zysk faktycznie pojawił się, niejako "przy okazji".
Ustawa o gospodarce komunalnej zapewnia dość dużą autonomię gminie, pozwalając jej na samodzielne ustalenie zasad i form prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym w szczególności jej finansowania. Gmina może realizować zadania użyteczności publicznej zarówno za pomocą instrumentów właściwych prawu administracyjnemu, jak i prawu cywilnemu. Potwierdza to art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej stanowiąc, że "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego".
Jeżeli gmina prowadzi gospodarkę komunalną to zadania realizowane są jej własnymi siłami, przy pomocy jej struktur, a zlecenie wykonania zadania następuje w innej formie niż umowa. Nie stosuje się w tej sytuacji udzielania zamówienia w rozumieniu przepisów ustawy Prawa zamówień publicznych i brak jest powierzania realizacji określonych zadań podmiotom zewnętrznym, w żaden sposób nie zależnym od gminy.
Z sytuacją zamówienia publicznego mamy do czynienia, przy powierzaniu realizacji zadań publicznych w formie umowy.
Gmina tworząc szeroko rozumiane jednostki organizacyjne jednocześnie określa (np. w statucie) zakres ich zadań i odpowiada za finansowanie ich działalności na zasadach określonych w ustawie z dnia z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2005 r., Nr 249, poz. 2104). Jednostki organizacyjne gminy powinny być tworzone wówczas, gdy organy gminy stawiają przed daną jednostką określone zadania, a zwłaszcza, gdy jedynym sposobem zaspokojenia potrzeb danej wspólnoty gminnej jest realizacja określonych zadań tylko przez gminę, na której rzecz działa np. inna gminna osoba prawna.
Poprzez wyrażenie "w szczególności" art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie ogranicza w zasadzie form organizacyjnych dopuszczalnych przy realizacji zadań komunalnych. Dlatego mamy tutaj do czynienia z formami właściwymi dla sektora finansów publicznych (jednostka budżetowa, zakład budżetowy oraz gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej) oraz formami właściwymi dla sektora prywatnego (kodeks spółek handlowych). Taka konstrukcja prawna wprowadza zamieszanie, gdyż na tej samej płaszczyźnie prawnej stawia się zakłady budżetowe (jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, będące formami niesamoistnymi) i spółki prawa handlowego, będące odrębnymi od gminy osobami prawnymi. Na pewno inaczej prowadzona jest gospodarka komunalna w formie zakładu budżetowego, a inaczej przez samodzielne i odrębne od gminy podmioty prawa.
Stan prawny: 2009
Polecam prace magisterskie o Unii Europesjkiej
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz